航空應(yīng)急救援屬于國家應(yīng)急救援體系中的重要組成部分，為了便于討論，筆者借引一個(gè)概念“最后十公里”，指向航空應(yīng)急救援的特定領(lǐng)域或關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一概念源于“最后一公里(Last kilometer)”，原意指完成長(zhǎng)途跋涉的最后一段里程，被引申為完成一件事情的最后階段，而且是關(guān)鍵性的步驟，通常還說明此步驟充滿困難。

　　關(guān)于航空應(yīng)急救援“最后十公里”問題的提出，據(jù)相關(guān)資料顯示，在2008年汶川地震之后，民政部緊急救援促進(jìn)中心委托國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所編制的“中國通用航空緊急救援場(chǎng)點(diǎn)布局總體規(guī)劃”中有所涉及。本文針對(duì)此概念，分別探討救援體系建設(shè)、救援場(chǎng)點(diǎn)布局、直升機(jī)的獨(dú)特功用以及商業(yè)航空救援模式創(chuàng)新等問題。

　　1.“最后十公里”，檢驗(yàn)著我國航空應(yīng)急救援體系的有效性。

　　2008年汶川地震之后，航空應(yīng)急救援體系建設(shè)的呼聲再次高漲，既反映了現(xiàn)階段中國應(yīng)急救援體系中存在著嚴(yán)重的薄弱環(huán)節(jié)，也反映了未來需求。當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)如何構(gòu)建航空應(yīng)急救援體系的必要性有了廣泛的共識(shí)，均認(rèn)為應(yīng)以“自上而下”的宏觀視角，突出國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)國家意志的主導(dǎo)和推動(dòng)作用，主張政府加大投入，注重發(fā)揮社會(huì)主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)越性等等。這些共識(shí)背后的構(gòu)建理念和思路，簡(jiǎn)言之就是“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，個(gè)人分擔(dān)”。這種思路的現(xiàn)實(shí)合理性，值得重視，但此種思路側(cè)重于救援體系的嚴(yán)整性、管理與執(zhí)行的層級(jí)性，而容易忽略最基層、最直接的現(xiàn)實(shí)需求。由此思路建立起來的救援體系規(guī)劃，容易陷入“大而全”的困局，表現(xiàn)為管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)“菩薩林立”，進(jìn)而要求巨大的政府投入以及社會(huì)資源的集聚。至于此種體系模式的運(yùn)作效率如何，目前國家財(cái)力能否承擔(dān)等問題，由于尚缺乏足夠的實(shí)踐檢驗(yàn)，因此不便輕言。

　　筆者認(rèn)為，在國家層面對(duì)航空應(yīng)急救援體系進(jìn)行總體規(guī)劃是必要的。但從大量的救援實(shí)例來看，“最后十公里”直接影響甚至決定了一次救援行動(dòng)的實(shí)際效果，與民眾生命與財(cái)產(chǎn)安全休戚相關(guān)。從這個(gè)意義上說，“最后十公里”是最現(xiàn)實(shí)、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，直接反映出緊急救援的實(shí)際需求，因而是一切思路和辦法的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建航空應(yīng)急救援體系的“頂層設(shè)計(jì)”當(dāng)中，要始終堅(jiān)持把“最后十公里”作為基本考量和決策依據(jù)。

　　就目前我國航空應(yīng)急救援的總體狀況而言，盡管經(jīng)歷了不少考驗(yàn)，取得許多經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，但救援力量和救援效率離國際先進(jìn)救援水平以及民眾期望，仍有不小的差距。法國衛(wèi)生民防部門曾有統(tǒng)計(jì)：發(fā)生交通事故以后，救援人員如能在30分鐘以內(nèi)對(duì)傷員實(shí)施救護(hù)，則重傷員的存活比例高達(dá)80%;60分鐘以內(nèi)，則降到40%;90分鐘以內(nèi)，更是降到10%以下。而我國交通事故的致死率一直居高不下的原因之一，在于救護(hù)人員和技術(shù)裝備到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)耗時(shí)較長(zhǎng)，救援效率仍有較大的提升空間。

　　另外，從老百姓的直觀感受來看，應(yīng)急救援是否有效，就在于當(dāng)危難情形發(fā)生時(shí)救援人員到場(chǎng)的效率，這是一個(gè)很簡(jiǎn)單的道理。事實(shí)上，這種直觀感受，可能影響到群體心理，成為一時(shí)的熱點(diǎn)問題，處理不當(dāng)，甚或演變?yōu)橛绊懮鐣?huì)穩(wěn)定的公共事件。在重大災(zāi)難中，救援人員的及時(shí)到達(dá)，會(huì)激發(fā)受災(zāi)人員的生存信念，增強(qiáng)渡過災(zāi)難的信心。比如，在2013年4月蘆山地震救援中，據(jù)參與救援的某陸航旅旅長(zhǎng)栗國介紹：直升機(jī)在災(zāi)區(qū)降落的時(shí)候，下面有無數(shù)人在朝飛機(jī)招手。栗國說，“直升機(jī)的聲音甚至能起到穩(wěn)定人心的作用，那些埋在廢墟下的傷員，聽到直升機(jī)的聲音，就有了堅(jiān)持下去的力量。” 4月22日下午，飛機(jī)降落在蘆山縣太平鎮(zhèn)，該旅機(jī)務(wù)三中隊(duì)機(jī)械師馮世彪看到，當(dāng)?shù)氐睦习傩展蛟诘厣希�面朝飛機(jī)作揖。又比如今年5月初發(fā)生的兩起醫(yī)療救援事件：一是5月2日從桂林到北京的“千里送心”接力，民航運(yùn)輸航班與通航直升機(jī)都發(fā)揮了積極作用，得到社會(huì)廣泛贊許;而5月5日晚，剛出生5天的新生兒豌豆，由于達(dá)不到航空公司的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而被拒絕登機(jī)，結(jié)果幼兒赴外地求醫(yī)不成而去世，給家人和社會(huì)留下深深的傷痛。這兩起事件，直接或間接地說明了航空應(yīng)急救援的有效性對(duì)于民眾心理的影響，值得我們深思。

　　2.“最后十公里”，揭示了我國通用機(jī)場(chǎng)均衡布局的必要性。

　　據(jù)國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸所和民政部緊急救援促進(jìn)中心的研究結(jié)果，為實(shí)現(xiàn)90%以上的人口能在40分鐘內(nèi)獲得航空救援服務(wù)，我國需要建設(shè)通用航空緊急救援點(diǎn)總數(shù)350-400個(gè)。十二五期間，全國總共規(guī)劃布局通用航空緊急救援網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)達(dá)258個(gè)，除利用既有通用機(jī)場(chǎng)和運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)外，尚需新增通用航空緊急救援直升機(jī)場(chǎng)68個(gè)。

　　近年來，我國通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)呈現(xiàn)快速發(fā)展勢(shì)頭。據(jù)最新的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截止目前，全國已有通用機(jī)場(chǎng)及臨時(shí)起降點(diǎn)286個(gè)(其中頒證機(jī)場(chǎng)及起降點(diǎn)43個(gè)，未頒證的243個(gè))。

　　但中國民航大學(xué)歐陽杰教授認(rèn)為，在通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量較快增長(zhǎng)的同時(shí)，總體布局呈現(xiàn)出不均衡的現(xiàn)象，現(xiàn)有通用機(jī)場(chǎng)主要分布在東部地區(qū)，有的城市密集的分布多個(gè)不同所有權(quán)、不同功能屬性的通用機(jī)場(chǎng);其次，通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展過度依賴于通航制造產(chǎn)業(yè);第三，目前我國通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)總體表現(xiàn)為自下而上的個(gè)案發(fā)展模式，而非由中央部委及省級(jí)部門主導(dǎo)下的自上而下的總體布局模式，這種模式的最大弊病是容易導(dǎo)致通航產(chǎn)業(yè)的無序競(jìng)爭(zhēng)和通用機(jī)場(chǎng)的盲目建設(shè)。【詳細(xì)《我國通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局的若干思考》】

　　筆者建議，國家在編制《全國通用航空機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》的時(shí)候，既要立足于促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，又要兼顧考慮航空緊急救援網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)建設(shè)：

　　一是要協(xié)調(diào)好現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)布局與規(guī)劃新增場(chǎng)點(diǎn)的關(guān)系。鑒于航空應(yīng)急救援的根本目的是“挽救生命與減少財(cái)產(chǎn)損失”，因而在緊急情況下，政府和社會(huì)都有權(quán)利和義務(wù)調(diào)動(dòng)必要的資源，以提高救援效果。基于此，無論現(xiàn)有各通用機(jī)場(chǎng)的權(quán)屬性質(zhì)、功能定位如何，在特定情況下，所有通用機(jī)場(chǎng)都將被臨時(shí)賦予必要的“公共屬性”，從而成為可以調(diào)動(dòng)的救援資源。當(dāng)然，在動(dòng)用現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)資源實(shí)施救援行動(dòng)時(shí)，政府可以根據(jù)機(jī)場(chǎng)權(quán)屬關(guān)系、對(duì)正常功能的影響程度等因素，按不同情況給予必要的補(bǔ)償，類似于采取了“政府購買”行為。另外，在規(guī)劃新增機(jī)場(chǎng)時(shí)，應(yīng)避免因管理關(guān)系不同而導(dǎo)致的“體制性重復(fù)建設(shè)”，要充分考慮人口密度、地理環(huán)境、其他交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，合理布點(diǎn)，并對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)實(shí)施政策傾斜，加大扶持力度。目前，我國通用機(jī)場(chǎng)存在結(jié)構(gòu)性矛盾：總量不足與布局失衡的問題并存，局部資源閑置與總體供給不足并存。因此，在未來規(guī)劃布局當(dāng)中，要著眼于逐步盤活現(xiàn)存資源，同時(shí)改善資源分布結(jié)構(gòu)。

　　二是要把握好政府主導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)的關(guān)系。辯證看待和處理通用機(jī)場(chǎng)公益性與商業(yè)性的沖突，合理區(qū)分通用機(jī)場(chǎng)日常運(yùn)營(yíng)與緊急救援用途的關(guān)系。從投資主體、權(quán)屬關(guān)系上看，我國通用機(jī)場(chǎng)可以分作兩類：一是政府投資、公共屬性的機(jī)場(chǎng)，二是民營(yíng)資本自建自用的機(jī)場(chǎng)。目前，基于通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，政府鼓勵(lì)民營(yíng)資本“自建自用”。單從促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，鼓勵(lì)“自建自用”的政策有其合理性。但從盡快完善航空應(yīng)急救援場(chǎng)點(diǎn)來看，“自建自用”政策則存在極大的局限性，不能成為主要依靠力量。要解決這一問題，不外乎三種途徑：一是對(duì)民營(yíng)機(jī)場(chǎng)，在實(shí)施航空救援行動(dòng)時(shí)，臨時(shí)緊急征用，事后適當(dāng)補(bǔ)貼，相當(dāng)于政府購買;二是對(duì)“自建自用”機(jī)場(chǎng)，兼顧納入到救援場(chǎng)點(diǎn)的整體布局當(dāng)中，政府先期進(jìn)行補(bǔ)貼，在發(fā)生救援任務(wù)時(shí)，政府按協(xié)議使用該機(jī)場(chǎng)，不再事后補(bǔ)貼;三是政府全資建機(jī)場(chǎng)。考慮到我國各地情況的差異性，在規(guī)劃建設(shè)航空救援場(chǎng)點(diǎn)時(shí)，應(yīng)視情靈活選擇投資方式，合理確定相關(guān)利益方的責(zé)任分擔(dān)。

　　3.“最后十公里”，凸顯了我國直升機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊迫性。

　　國際上，最早使用直升機(jī)應(yīng)急救援是在20世紀(jì)50年代，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前主要發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家已形成比較完善的直升機(jī)應(yīng)急救援體系，具有很強(qiáng)的應(yīng)急救援能力。關(guān)于直升機(jī)在應(yīng)急救援中的突出作用，美國西科斯基公司創(chuàng)始人西科斯基先生有一句堪稱經(jīng)典的描述：“如果一個(gè)人正亟待救援，噴氣式飛機(jī)能做的只是飛過他的頭頂，撒下花瓣，而垂直起降的直升機(jī)卻能挽救他的生命。”從直升機(jī)的技術(shù)特性來看，其垂直起降、空中懸停、前后左右飛行，且不受機(jī)場(chǎng)和跑道限制等優(yōu)勢(shì)，相比其他類型的航空器，更適合承擔(dān)復(fù)雜的救援任務(wù)。

　　在中國，直升機(jī)在汶川大地震、雅安大地震人員救護(hù)中都發(fā)揮了重要作用。2008年12月，民政部緊急救援促進(jìn)中心張群生總干事曾指出：“救援就是搶時(shí)間，西方發(fā)達(dá)國家使用的救援交通工具，無一例外首選直升機(jī)。”據(jù)相關(guān)資料，全球現(xiàn)有直升機(jī)4萬多架，其中民用直升機(jī)約2.4萬架，平均每百萬人口4架直升機(jī)。美國每百萬人口40多架，加拿大50多架。而我國目前的水平約為1200萬人一架，相當(dāng)于全球發(fā)達(dá)國家配置水平的1/57，救援直升機(jī)數(shù)量不足、單機(jī)有效載荷不足等是制約我國直升機(jī)應(yīng)急救援的突出因素。未來，我國要達(dá)到世界平均水平，在直升機(jī)的保有量上要達(dá)到6000架以上。

　　4.“最后十公里”，提示著航空救援商業(yè)模式創(chuàng)新的可能性。

　　當(dāng)發(fā)生大面積災(zāi)害、重大事故或重大公共事件時(shí)，政府有權(quán)決定實(shí)施無償救援，但在日常的、局部的緊急救援(尤其是緊急醫(yī)療救護(hù))中，應(yīng)該容許也有必要探索商業(yè)化航空救援，以作為國家整體救援力量的必要補(bǔ)充。我國商業(yè)化航空救援起步較晚，目前仍處于探索階段。但隨著個(gè)案的增多，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，商業(yè)化航空救援運(yùn)行模式一定會(huì)越來越完善。

　　早在2001年12月，武漢市急救中心就與武漢直升機(jī)通用航空有限公司簽訂了協(xié)議，通過“120”實(shí)施調(diào)度，開展醫(yī)療急救服務(wù)。按當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)，急救直升機(jī)每小時(shí)收費(fèi)為6800元，超過1小時(shí)按實(shí)際飛行時(shí)間計(jì)算，不足1小時(shí)按1小時(shí)收取(如有專家出診，另加300余元出診費(fèi))。2002年1月15，武漢120急救中心成功將湖北宜都市一名重癥患者通過急救直升機(jī)轉(zhuǎn)運(yùn)至武漢，創(chuàng)下我國直升機(jī)用于商業(yè)救護(hù)的首例。此次空中救護(hù)是由病人家屬與武漢市急救中心達(dá)成協(xié)議后完成的，跨地區(qū)飛行直飛距離289千米，飛行2個(gè)多小時(shí)，飛行費(fèi)用為2萬元。這不包括中途轉(zhuǎn)運(yùn)和出診等費(fèi)用。盡管武漢市120急救中心在收費(fèi)上作了讓利，沒有按預(yù)定6800元/小時(shí)收費(fèi)，但價(jià)格仍然不菲。

　　今年4月11日，北京急救中心和北京華彬天星通用航空有限公司簽署航空醫(yī)療救援戰(zhàn)略合作協(xié)議，雙方將就全國范圍內(nèi)醫(yī)療救援直升機(jī)和醫(yī)療公務(wù)機(jī)的無縫隙空中醫(yī)療救援服務(wù)開展長(zhǎng)期合作。

　　上述商業(yè)合作協(xié)約簽訂后不到一個(gè)月，5月2日，就“碰巧”發(fā)生了一場(chǎng)從桂林到北京的“生命接力”，牽動(dòng)著眾多國人的愛心。這種“碰巧”，實(shí)質(zhì)上宣示著“任務(wù)交給了有準(zhǔn)備的人”。

　　在這場(chǎng)移植器官運(yùn)送的千里接力賽中，運(yùn)輸航空公司、相關(guān)單位和各環(huán)節(jié)高效聯(lián)動(dòng)，承擔(dān)接力第二棒的通用航空公司同樣發(fā)揮了重要作用。從首都機(jī)場(chǎng)到安貞醫(yī)院這段路程，地面交通最快也得半小時(shí)。而作為北京120急救中心合作單位(空中救援備勤力量)的華彬天星通航有限公司，從接到120指令，到飛行計(jì)劃被批復(fù)，僅用了15分鐘。從機(jī)場(chǎng)到醫(yī)院全程也僅花了10分鐘。據(jù)介紹，此次送心接力任務(wù)，成本大約在7萬到8萬之間，這還不包括機(jī)場(chǎng)起降費(fèi)、燈光費(fèi)等多種費(fèi)用。對(duì)于這筆不小的費(fèi)用，也引發(fā)了眾多的關(guān)注和議論，不少網(wǎng)友認(rèn)為這么昂貴的救護(hù)費(fèi)用，不是一般家庭能夠負(fù)擔(dān)得起。在祝福患者好運(yùn)的同時(shí)，也發(fā)生種種感慨。

　　無獨(dú)有偶，另據(jù)《解放日?qǐng)?bào)》消息，5月6日，上海市開啟了國內(nèi)首創(chuàng)的“空中120轉(zhuǎn)運(yùn)”的急救轉(zhuǎn)運(yùn)模式，可以為國內(nèi)外需要急救的患者提供更全面的“一站式”航空緊急救援服務(wù)。據(jù)悉，“空中120轉(zhuǎn)運(yùn)”除了擁有豪客800系列醫(yī)療專機(jī)機(jī)隊(duì)，還可調(diào)動(dòng)灣流450、灣流550機(jī)型飛機(jī)以及適用大批人員緊急撤離的波音商務(wù)機(jī)等機(jī)型。但這次開啟的“空中120轉(zhuǎn)運(yùn)”，主要是為一些高端白領(lǐng)人群服務(wù)，患者或親屬可以通過這種模式，將病人轉(zhuǎn)運(yùn)到自己希望到的國家或醫(yī)院。另據(jù)了解，一站式航空醫(yī)療救援的收費(fèi)將低于國際標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)小時(shí)的費(fèi)用大約為5萬到6萬元人民幣。這種利用多種類航空器進(jìn)行的空中緊急轉(zhuǎn)運(yùn)模式，雖然與我們平時(shí)所說的直升機(jī)緊急醫(yī)療救護(hù)存在較大差異，但它仍然屬于商業(yè)化航空救援的范疇，也為我國商業(yè)化航空救援模式的創(chuàng)建提供了現(xiàn)實(shí)素材。

　　以上實(shí)例，有助于我們對(duì)航空救援的商業(yè)化運(yùn)作形成一定的認(rèn)知。筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)行災(zāi)害應(yīng)急救援系統(tǒng)，從整體上看仍處于“臨時(shí)指揮系統(tǒng)+專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”的模式之下，導(dǎo)致許多救援活動(dòng)都帶有明顯的“臨時(shí)”性質(zhì)。臨時(shí)性的航空救援在我國已應(yīng)用多年，但常態(tài)化、規(guī)范化航空救援還處在探索發(fā)展階段，至于形成較為成熟的商業(yè)化運(yùn)作模式，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。綜觀我國航空救援總體狀況，存在著多方面的制約和不足，而放在“最后十公里”的視角下看待，與普通民眾最直接相關(guān)的問題主要是兩個(gè)：一是救援航空器的數(shù)量嚴(yán)重不足，真正的需求被供給不足所掩蓋;二是相關(guān)費(fèi)用昂貴，普通家庭難以承受。要解決當(dāng)前這兩個(gè)突出矛盾，必須著眼于逐步建立和完善航空救援體系，除了適當(dāng)加大政府投入，同時(shí)應(yīng)創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境，以開放心態(tài)包容和鼓勵(lì)商業(yè)化模式的創(chuàng)新。

　　總之，筆者認(rèn)為我國商業(yè)化航空救援可能會(huì)經(jīng)歷一個(gè)“基層創(chuàng)新，關(guān)鍵突破，整體提升，最后聯(lián)網(wǎng)，系統(tǒng)完善”的過程。而在路徑探索上，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情大膽創(chuàng)新。如在解決裝備不足的問題上，可以兼顧政府配置、購買服務(wù)、專業(yè)托管、法定征用(適當(dāng)補(bǔ)償)等形式，有效整合政府與社會(huì)兩個(gè)方面的資源;在解決費(fèi)用過高的問題上，積極鼓勵(lì)航空救援商業(yè)保險(xiǎn)的開發(fā)與推廣是一個(gè)關(guān)鍵舉措，應(yīng)著眼于政府、個(gè)人、商業(yè)保險(xiǎn)共同分擔(dān)費(fèi)用，使商業(yè)化航空救援有較好的發(fā)展環(huán)境，同時(shí)維護(hù)其一定程度的“公益屬性”。