民航安全是機場聲譽的基礎，是發展的保證，亦是國際民航組織(ICAO)賦予各地機場的首要任務。澳門作為“世界旅游休閑中心”，隨著本地經濟、旅游的穩健發展，航空運輸量持續上升，航空安全可謂重中之重。

　　航空保安是民航安全工作的重要組成部分。就民航業而言，航空保安無小事，民航工作的一個小小失誤，都有可能導致危機的發生，甚至造成嚴重的生命財產損失，給整個社會帶來不安定的負面影響，是不容忽視的一環。為了保證機場運作環境、飛行安全、機組資源、機務維修和空中交通管理，國際民航組織(ICAO)倡導的危機管理模式和相應的人力資源分配的問題研究，便成為一個國際化機場維護自身品牌最為關鍵的安全保障核心。

　　從公共危機管理的角度來看，政府危機管理組織通過對危機信息的預測、計劃、組織、領導、控制等職能過程，在社會公眾及各非政府組織的協助下，達到最大限度地降低危機對社會或民航企業的傷害，保障民航系統正常運行。

　　一般而言，危機管理組織具有以下特征：一是系統化，即危機管理組織是一個完整的系統，從而做到系統思考、系統管理;二是專業化，即在不同類型的危機發生時，對其管理處置應該更加專業、科學;三是規范化，即在危機管理過程中為了確保將危害降到最低限度，必須做到內外信息暢通無阻、因果權衡得當、人員職責明確、組織運行順暢;四是結構扁平化和彈性化，即為了減少層級指揮之間的耗費和偏差，盡量減少組織結構層次，并在必要時允許越級匯報和指揮;第五是精細化，即落實管理責任，將管理責任具體化、明確化，要求每一個管理者都要到位、盡職，把每天工作做到位，并對當天的情況進行反復檢查，發現問題及時糾正，及時處理等等。

　　在對危機管理職能的探索中，不同的危機管理組織模式賦予其組織不同的職能，比較有代表性的有SEMS模式、ICS模式和CMSS模式。

　　ICS模式即事故控制系統，倡導扁平化管理，直接由指揮官負責四個部門。這四個部門也就是這個危機管理組織所應承擔的職能，包括情報計劃部、操作部、后勤部和行政部。誕生于美國加利福尼亞州的SEMS模式將危機管理組織系統分為五個層次，分別是：現場管理團隊負責緊急決策;危機發生地政府負責轄區內的協調管理工作;當地政府的上級機構負責指導和資源調配;大區域負責資源整合和總體協調;州負責維護以健康有利的大環境。羅布特·希斯提出了CMSS模式，分別由管理聯絡部、信息整理部、公眾和媒體部、咨詢形象管理部、指揮協調部和戰術反應部組成，分別負責相關事宜。

　　雖然各種危機管理組織模式不同，但是我們可以看出，這些模式中對危機管理組織所應承擔的職責的看法是大概一致的：一個完善的危機管理組織必須承擔起信息數據收集、決策指揮、實際操作，以及對外溝通交流等職能。筆者將集中以國際民航組織(ICAO)倡導的航空保安管理體系(SEMS)的威脅評估和風險管理模式，同時結合民航危機管理、政府公共危機管理和人力資源戰略管理等進行綜合研究，并提出本地區可行的民航安全管理政策措施和若干立法建議，主要目的是為本地民航安全管理探索一條通往國際平臺的道路，希望特區政府完善本地區民航安全管理的機制與促進立法保障。

　　一、民航危機管理模式：威脅評估和風險管理

　　威脅評估和風險管理是國際民航組織倡導的航空保安管理體系(SEMS)的核心內容。安全的定義一般可被界定為：“安全是一種狀態，通過持續的危險源識別和風險管理過程，將人員傷害和財產損失的風險降至并保持在可接受的水平或以下”。然而，百分之百的安全是不可能達到或者是誰都不能夠保證的，即使采取了預防措施，還有可能出現失效。因此，只能夠在一個內在安全的體系中，控制風險或者差錯達到可以接受的水平。

　　由此可見，實現預防性的安全保衛，必須在對信息情報分析的基礎之上，對民用航空面臨的威脅進行評估，結合內部危險的分析，作出綜合的風險評價。以此作為基礎，采取風險緩解措施，使航空保安風險持續保持在較低的水平上。并強調“風險分析和控制”，將安全工作的重點放在查找造成重大風險的危險源上，構建風險識別、評估、應對、控制、備案的程序，改善危險和差錯信息的溝通渠道，有利于更加合理地分配資源，及時采取預防措施，防范潛在差錯，確保差錯不會導致事故發生，從而實現了安全工作從被動和事后向主動和事前的轉變。

　　國際民航公約附件17《保安》(以下簡稱為“附件17”)就要求各締約國經常審查本國境內對民航運作的威脅程度，并相應調整其國家或地區民航保安計劃的有關內容。這項規定涉及兩個概念：威脅評估和危機管理，兩者構成對民航的威脅作出可行且成本效益高的保安應對基礎。

　　也許國際民航保安專業人士早已認識到，增加執行與較高威脅程度相稱的預防措施需要有相關費用，對于國家、地區或航空當局可能成為沉重的財政負擔。因此，防御部署在有需要時才采用，而非所有時間都采用，這樣才是最有效的。

　　“附件17”所述標準包括一套基準預防性保安措施，各締約國不管威脅環境對民航運行影響如何，均應在國際機場同樣實施這套措施。盡管作出這些安排是為了保證國際航空機場實行統一的最低標準，但對于威脅情況可能的變化，卻沒有特定的標準。有些國家采取另外的保安措施，來應付更大的威脅，但實施起來時可往往能發現難以維持，尤其是這些外加的措施并非針對特定威脅而制定。因此，一旦某個國家或地區適當評估了其境內的威脅的性質和水平，就可在機場和運輸承運人采用適當的加強性措施。

　　締約國利用危機管理方法可從中獲益，藉此貫徹加強的措施，防止針對機場或航空公司運營的非法行為，至少減輕非法行為引起的后果。更為明顯的益處，則包括物力、人力的最佳分配，以及增強公眾對來往該國乘機安全的信心。

　　為了鼓勵所有締約國始終一貫的做法，國際民航組織擬定了下文所述的危機管理示例，供締約國使用或根據需要適當采用，協助應對威脅增大的情況。

　　一般而言，危機管理的計算方法提供三種威脅情況階段的標準：

　　a)一級(初級)：威脅程度低，沒有可證實的資料指出任何航空器經營人或機場會受到襲擊，有可能由于內亂、勞工糾紛或反政府活動而造成非法干擾;

　　b)二級(中級)：情報指出“有可能”一個或以上的航空器經營人或機場會受到襲擊;

　　c)三級(高級)：情報指出一個或以上的航空器經營人或機場為指定襲擊目標。

　　另外，在擬定對策時，建議考慮以下行動：

　　a)根據有效的威脅評估，評定經營人或機場受到威脅的性質及程度;

　　b)確定威脅情況提高的時間;

　　c)熟悉受影響設施的設計及運作;

　　d)清點現有的人員及設備;

　　e)檢討現有的保安措施;

　　f)評估航班及旅客的數量、行李量及貨運需要加強保安檢查程序。

　　總括來說，威脅評估方法和危機管理法運用三大保安原則：識別、貫徹和維持。進行威脅評估時，主要應用第一條原則，即識別;而第二、第三條原則，即貫徹和維持在危機管理過程中起重大作用。

　　任何保安對策的主要目的都是預防。因此，完成對民航威脅進行識別的第一步后，下一個任務就是設計與威脅相應的適當保安應對辦法。這一任務使用“貫徹”原則。舉例來說，如果企圖干擾民航的潛在犯罪者有足夠的信息、時間及機會的話，就可能會破壞保安系統;那合乎邏輯的目標，是防止罪犯者進行非法干擾的行為。因此，重要的是考慮采取適當的保安預防措施。這一運作干預導致“維持”的第三原則，可描述為一締約國有政治意志并有能力維持適當可靠的保安措施。沒有對“維持”有效的航空保安措施的承諾，其它原則的效力隨即縮小。當采取步驟阻止針對機場和航空公司運營的非法干擾行為和其它犯罪活動時，必須通過官方質量控制計劃中規定的檢查、審計和調查手段，評估保安措施的持久性。

　　二、民航危機管理組織的人員配置

　　根據國際民航組織(ICAO)的安保政策建議，一個國家或地區的民航危機管理組織所承擔的職能當中的人力資源分配應包括決策領導機構、搶險處置隊伍、技術專家支持、后勤保障人員和媒體公關人員等五大領域范疇的人員，并不時檢討組織當中人員配置的合理性和有效性。

　　2.1決策領導機構

　　危機發生時整個行業和社會都會處于混亂之中，在緊急關頭，決策領導機構就是危機管理組織的核心組成部分，一般由危機發生地或發生組織的組織高層領導人員組成，需要統觀全局，并因時制宜地做出相應決策。由于危機的發生一般具有時間的緊迫性、信息量的缺乏性、可供利用資源的稀缺性，以及程序的非常規性等特點，因此，危機管理過程中的決策也具有非常態的特征：要求決策人員必須在資源有限、時間緊迫、壓力增大、信息不夠充分甚至不太精確的情況下迅速作出決定，如制定救援方案、調配人力、物力資源趕赴現場、向上級單位和兄弟單位借調資源設備等。要求在最短的時間內盡可能地控制危機的蔓延，將受害范圍縮減到最小。如果決策領導機構在危機來臨時不夠冷靜，不能沉著應對或者逃避不能承擔應有的責任，那么整個局面將陷入更加混亂的狀態。因此，“沉著冷靜，勇于擔責”是危機領導機構中領導人最應具備的素質。緊急關頭需要危機領導人發揮領導的表率作用，但不等于危機領導人過于自負不聽團隊其他成員的意見。任何管理上的成功，只靠一個人是不可能達致的。負責危機處理的領導人，應當在聽取危機管理團隊成員的意見上果斷作出決策。這就要求決策領導機構人員必須要有較強的工作能力，包括分析、判斷、概括的能力，決策、組織、指揮和控制力，以及知人善任。他們還是應具備較強的心理素質，即抗壓能力強、有專業知識、有主見、有毅力等;較強的人際交往能力，即人脈，在危機緊急關頭能夠上下周旋，能夠協調各類利益相關者的關系、能迅速取得外界幫助及輿論支持。決策者必須要有較高的政治思想素質，在做決策的過程中做到以人為本、大局為重。此外，要確保領導決策的權威性，須防止出現多頭領導導致管理混亂。

　　2.2搶險處置隊伍

　　在危機管理中，搶險處置隊伍是挽救損失的直接保障，承擔著包括切斷危機源、組織搜救人員、轉移群眾和物資、現場分配救援設施等職責。根據它的職責要求和覆蓋面廣、任務重等特點，搶險處置隊伍一般由受過一定專業訓練或了解相關危機應對措施的人員組成，如消防人員等。搶險處置的過程中，應該本著“以人為本”的原則，先救人、后救物。

　　在較大型的危機管理中，一般搶險處置隊伍會根據遠近分批次到達危機現場。最先到達現場的搶險處置隊伍應該盡快切斷危機源，如火災中的著火點、放射性礦物質等。在無法立即切斷危機源的現場，如火災、空難等危機中，也應該盡可能地減少發生二次危害。如大火發生后，應將機場附近有可能引起進一步爆炸的物體進行轉移。在切斷危機源的同時，還需要盡快實施救助和搜尋工作，以確保將損害降到最低限度。

　　2.3技術專家支持

　　技術專家支持，是危機管理組織中能夠在極短時間內奔赴危機事件第一線，參與危機情報、信息搜集、危機甄別、形勢分析等正確決策，以及正確施救、正確切斷危機源的智力后盾。特警部隊、反恐專家、談判專家、消防專家、醫療專家、建筑設計師等各類專業人員，都是危機管理組織中技術專家支持的組成要素。各類技術專家在各自的領域憑借專業技能和知識，在不同的危機發生時，起到參謀和指導作用，全力協助決策領導機構，更合理地制定行之有效的危機處理方案和危機處理應對措施;在短時間內，使危機爆發機構化險為夷、轉“危”為“安”、轉“危”為“機”。在危機發生時或發生前，應該盡可能地將相關技術專家聯系到現場，作現場專業技術指導。如因時間的緊迫或交通的阻斷，實在不能現場指導的，也應通過各類通信手段予以實時指導，避免錯誤決策導致傷害進一步擴大化。

　　2.4后勤保障人員

　　“兵馬未動，糧草先行”，是自古以來用兵的老規矩。民航危機給社會、人民生命、財產造成的損失，決不亞于一場低烈度的戰爭。而緊迫性和多變性，還有過之而無不及，為了打贏這場戰爭，必須有充足的物資儲備。因此，危機管理中的后勤保障工作十分重要。后勤保障人員擔任著發生災難時的支持應對、現場物資補給、防止災后次生危害等保障任務，一般由各種公共部門或社會組織人員組成，如醫療部門、交通部門、民政部門、航空食品、物業管理公司、電訊公司、保險公司，甚至各種非政府組織或社會團體等。特別是醫療部門和交通部門兩大部門的配合，因應本澳路窄車多的特殊情況，如醫護人員能暢通無阻地迅速抵達現場，并提供全面及時的醫療援助，能趕上救人最短暫、又最關鍵的“黃金時間”，能大大減輕危機發生后造成的傷亡。在國際上，就曾經有某國家的機場在民航危機發生后，因區內交通堵塞問題而延遲了救援行動，造成危機處理的徹底失敗，盡管他們每年都有反復進行各種各樣模擬的民航危機事件演習，卻忘了實際救援行動中最重要的細節!所謂“生死只差一線”，可見危機處理的成敗也只差一線，時間、反應和細節決定大局。由此可見，為了確保受災旅客的人命財產盡快得到保障，相關的政府公共部門應全力配合危機管理組織的工作，積極參與救援行。此外，還要解除受災群眾的后顧之憂，如保障急救、康復醫療、食物用水、理賠、心理治療等。

　　2.5媒體公關人員

　　公關危機處理，就是通過有組織、有步驟、合理適當的方式、方法的實施，使民航公關危機在盡可能短的時間內得到控制，把危機的損失或發生二次危機的可能性減到最小。因此，媒體公關人員成為了危機管理中的喉舌，作用不容忽視。一般由危機管理組織中的高層人員充當新聞發言人，或通過社會傳媒說明，將危機發生的原因、所造成的危害程度、范圍、發展趨勢，危機管理工作的組織力量、計劃部署、救援進展、以及受災群眾的傷亡情況、情緒反應、后勤保障到位情況等，及時客觀地向社會公布出來。在信息化的時代，公眾的知情權更應得到保障。舉例來說，大眾使用智能手機越來越普遍，目前先進的智能手機能在任何危機事件發生的一瞬間就發布到網絡社交平臺如討論區、微博、微信、面書等等。目擊事件發生的旅客，更可能在短短不到一分鐘的時間內就會在網絡發布事件。如果公眾不能馬上通過正常管道得到可靠消息，他們就會聽信各種小道消息或傳言，甚至有可能被惡意引導，造成社會心理恐慌，形成引起社會動亂的不穩定因素，甚至會導致危機事件發生截然不同的結果或二次危機事件。因此，在民航危機管理中，媒體公關人員所傳播的信息，對滿足信息需求、引導大眾情緒、影響政府決策、重塑組織形象起到至關重要的作用。公關危機的處理應該注重以下幾個方面：①轉移或縮減危機的來源、范圍和影響;②提高危機初始管理的地位;③改進對危機沖擊的反應管理;④完善修復管理，以期迅速有效地減輕危機造成的損害。

　　三、民航危機管理組織的機制與立法問題對策

　　盡管民航危機過去在本澳的頻發率不高，可是一旦發生，其破壞程度必大、影響范圍必廣。危機應對的確定性、應急性，決定了在危機應對系統內，須有一個覆蓋全面、反應靈敏、檢索方便、咨詢及時的危機信息咨詢機構。在咨詢體制中，政府進行危機信息管理時，在民航行業應有一個信息網絡，收集分散的各類信息，并把它們統一整理，向主管部門報告這套系統檢測跟蹤的各種動態。主管部門根據有關法規，統一行使危機狀態的緊急處置權，制定出有效的危機處理方案;此外，應加強重大危機應對的法制與標準化建設。

　　中華人民共和國是國際民航組織(ICAO)最重要的締約國之一。澳門自1999年回歸后成為中華人民共和國的一個特別行政區，根據《澳門基本法》第一百一十七條規定：澳門特別行政區政府經中央人民政府具體授權可自行制定民用航空的各項管理制度;另外，《澳門基本法》第一百三十六條規定：澳門特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、科技、體育等適當領域以“中國澳門”的名義，單獨地與世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關系，簽訂和履行有關協議。澳門回歸后實施“一國兩制”、“澳人治澳”及高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。因此，澳門特區政府應充分運用《澳門基本法》所賦予特區的權利及國家政策的優勢，逐步推進并不斷檢視、完善當前的民航安全法規和管理體制法律體系。

　　從國際層面來看，在應對突發性災害的時候，國家或地區立法起著相當重要的作用。一方面，立法保障了政府及各部門在緊急狀態時期行使緊急權力，另一方面，立法制定相應的具體法律措施有利于具體應對各種突發性災難。危機管理立法的基本精神是：在非常時期，政府的公權力和公民的權利關系可以暫時偏離法治的軌道。從社會的角度看，政府的公權力在任何時候都應該依法行使;但從政府的角度，個人權利應服從公眾的整體利益和社會的公共利益。在危機事件發生后，政府有必要宣布本地區進入緊急狀態，暫時限制公民個人的某些權利。為此，要建立健全的立法依據，制定一部應對危機、能夠統領各單行法律的《民航緊急狀態管理法》，規定重大危機的領導權力體系和應急管理準則，以及緊急狀態下的政府立法權和特別行政權、重大危機信息通告與發布制度、應急預案啟動標準、公民權利、義務與責任等。并以此為依據，制定相關配套規定和應急預案，把各種危機評估納入制度化、法制化管理的軌道。最后，更應該對危機管理的立法進行規劃與監督。有必要時，可在決策機構中設立一個專門委員會，對執法機構的組織職能、運作方式等進行定期評價，提出不斷完善立法的各項建議，以保證民航管理活動的有效性。

　　四、小結

　　總的來說，在控制和隔離危機時，要確定工作優先次序，始終把對人的影響放在首位。危機進入緊急階段后，整個事態發展過程無章可循，危機信息雜亂，組織決策者往往不能完全掌握相關信息。因此，要對工作優先次序進行選擇，對危機中需要處理的各項事宜進行評估，以區分輕重緩急。做到從實際出發，保證重點，統籌兼顧，盡可能地收集各方面的危機信息，并迅速判斷危機的主要影響因素，如：人、財、物、責任等，以便采取相應的措施。

　　安全是民航的生命線。民航危機管理不僅關系到民航行業形象，更關乎國家和地區居民財產和旅客生命的安危，是澳門構建未來的“世界旅游休閑中心”最重要的第一道防線，必須給予足夠的重視。