對當下語境的“民航改革”，有必要稍作說明，以界定其所指。狹義的“民航改革”，主要指民航主管部門(民航局、地區管理局、各省市監管局)以“簡政放權”為核心內容的改革。廣義的“民航改革”，應當是指航空領域的市場化改革，包括生產要素市場、航空產品(服務)市場格局的進一步合理調整，即如何讓市場在民航各類資源配置中起決定性作用。不管是狹義的還是廣義的改革，其基本目標都應該是增強航空市場活力，有利于航空大眾化戰略的順利實施。

　　以歷史的眼光看，任何一個時期的改革都是有難度的。民航改革已走過的路，已經取得的改革成果，自有其公允的歷史地位。人們審視現實，認為改革已經進入“深水區”，利益沖突凸現，利益調整困難重重，因而覺得正在面對一盤“難啃的骨頭”。這種感受或認知，反映出對進一步深化改革的心理預期和思想準備。

　　同時，值得一提的是，作為行業主管部門的民航局(及其下設地區管理局、監管局)，幾經改革和行政規格調整，不再是包辦百事的“婆婆”，已經演變成為今天主要承擔行業規劃、政策法規、安全監管等職能的，在市場競技場上充當裁判的“舅舅”。而且，現在的中國民航局，成為國家“大交通”體制下的“部管國家局”，其相關職能仍在進一步整合，民航行業監管正在融入國家交通運輸體系當中。當然，民航局保有的一些行政審批權力，還將是下一步 “簡政放權”改革的重點領域。就行業總體格局而言，民航市場格局及行業監管格局已然形成。關于下一步深化改革的重點，筆者認為：民航局及其下設機構，盡管還需要面臨新的職能調整和機構變革，但這種改革不再具有根本性，不足以對行業運營格局產生實質性影響。因此，民航改革應著重在以下一些方面，民航改革并不是單一路徑，要注重“自上而下”與“自下而上”相結合，充分調動各相關主體的改革積極性。

　　難啃的骨頭有哪些?

　　客觀地說，就擁有權力而言，民航局本身“好吃的肉”已經不多，“骨感”早已顯現。大體上說，民航局不再是一塊難啃的骨頭，在未來民航改革過程中，其如何發揮“支撐行業格局、協調深化改革”的作用，卻值得格外關注。

　　骨頭之一：空域管理體制改革

　　空域是一種國家資源，改革的根本目的是實現資源的優化配置和有效利用，釋放空域資源就是釋放生產力。對于空域改革的必要性和緊迫性，民航局領導曾經指出，目前空域管理體制存在突出問題：“一是民航只能使用20%的空域，許多機場因為沒有飛行時刻而不能增加航班;二是嚴重影響航班正常，據統計，因流量控制原因造成的延誤占不正常航班的比例已由2002年的5.1%，上升到2012年的25%，還有大量航班因非民航活動而延誤;三是造成大量資源浪費，國內航線飛行距離有10%為繞飛，導致航企成本增加。”

　　空域改革的核心問題，不應僅僅理解為管理主體之間的權力讓渡，而應更多地論及國家安全觀念、管控手段變革以及管控效能提升。“平時民航優先，戰時服從需要”，應該成為推進空域改革的基本理念。就此而論，空域改革的核心問題，在于實現國家空域管理職能的轉變，即由實際上的軍隊管理過渡到政府管理或以政府管理為主。不難理解，要實現這一改革目標，單靠民航局的力量是不足以有效推動的。不過，民航局應當反映行業發展需求，表達行業訴求，提出變革思路，并發揮協調促進作用。

　　最近一個時期，關于空域改革的鼓點又再響起，時不時有相關傳聞出現。在改革路徑選擇上，應按照循序漸進原則，從低空空域分類劃設入手，推進“低空放開”，再到運輸空域的拓展、航線的新辟，同時深入探索構建軍民協同的空域使用和管理體制機制。總之，飯要一口一口地吃，事要一件一件地辦，應在富有操作性的具體問題上，特別是要從飛行繁忙地區的突出矛盾入手，軍民之間強化溝通協商，著眼于增加民航空域，開辟平行航路等具體問題，在變革中積累共識，相信雙方會找到促進改革的現實路徑。

　　骨頭之二：空管運行體制改革

　　空管運行體制改革與空域管理體制改革緊密相關，但又有所區別。空域管理體制改革，解決的是由誰來管理空域以及進行資源優化配置的問題。而空管運行體制改革，則是立足于確保民航安全運行的前提下，最終要建立政府部門統一管理、軍民航密切協調的運行機制。自2007年民航空管運行一體化之后，仍有不少深層次問題需要解決。

　　骨頭之三：航材、航油、航信等保障服務系統的改革

　　這些市場主體，并不直接面對廣大旅客貨主，他們提供的產品，是航空公司需要采購的生產要素，直接構成了航空公司運營成本的重要部分。就現實狀況而言，航空公司對此類生產要素的采購，議價能力不足或幾乎沒有議價能力。有媒體稱，“多年來，民航業一直處于高度管制中，破除壟斷的呼聲從未變成現實。”此言雖有夸大，略顯籠統，但也指出了上述保障服務企業的確存在壟斷性。早在2005年，民航總局出臺《國內投資民用航空業規定》，允許各類資本進入上述服務保障系統，但從近十年來的情況看，總體上此一級市場的開放程度不足，市場機制發育不成熟，因而航公司采購生產要素仍然沒有太多選擇。從降低航空公司運營成本、增加其競爭力的角度看，相關保障服務提供商就成了一塊塊難以啃動的“硬骨頭”。

　　骨頭之四：行業投融資體制改革

　　現階段，民航發展需求巨大，社會資本進入民航業的意愿也真切存在。據民航局李家祥局長估計，未來五年全行業投資規模將在1.5萬億以上。但由于目前民航業投融資領域開放不足，更缺乏科學規范的投資平臺，因此包括民營資本在內的投資者的熱情，得不到有效釋放。加之，民航作為高風險行業，如何避免盲目投資造成的資源浪費，使投資預期變為合理的收益，亦是不得不面對的現實問題。

　　骨頭之五：運輸航空公司的戰略定位及轉型

　　相對于行業管理體制改革而言，航空公司的戰略定位及轉型，則屬于微觀層面的改革。航空公司戰略定位及轉型，要堅持市場化導向，按照市場需求決定發展模式。從近30年的時間跨度來考察，中國航企確定戰略目標、進行戰略轉型的自主性并不顯著。航企提出戰略定位及轉型，主要還是2002年以后的事。回顧近十年來航企發展戰略，主要還是跟著市場熱點走，尚缺乏深層次思考。市場熱點轉換及市場格局變化的同時，航企的戰略方向也常常表現得不夠確定。前些年，曾著力打造“超級承運人”，后來又提出“國際化規模網絡型公司”等等，卻都在市場的不斷拷問之下，步履徘徊。

　　骨頭之六：通用航空如何起飛

　　在制約我國通用航空發展的若干因素當中，低空空域的開放程度不夠一直備受詬病。另外，業界普遍認為，政策法規與運行標準缺失，通用機場、起降點少，以及人才匱乏是目前影響通航發展的三大瓶頸。2012年底，民航局會同財政部共同制定《通用航空發展專項資金管理暫行辦法》，隨即中國政府逐步加大對現有通用航空企業的政策性補貼。2013年度通用航空企業分兩次共獲得6億元政策補貼。這種政策補貼有其積極意義，一定程度上體現了“多勞多得”、“優者多得”的分配原則，但此舉仍不足以解決通用航空自身存在的結構性問題。

　　需求決定市場形態，但目前中國通用航空市場需求基本特點是什么?在這方面仍缺乏有說服力的歸納總結和理性認識，主要是由于現階段我國通用航空市場發展不足，市場熱點轉換過快，總體上反映了實踐支撐不足。從另一角度看，由于通用航空市場門檻仍然較高，對通用飛行的管控過于嚴格，也可能在相當大程度上掩蓋或壓抑了需求的呈現。就通用航空產業發展模式來看，是走全產業鏈、高起點的“園區”模式，還是讓各類零散的、具體的、甚至是個性化的需求首先活躍起來?仍然是各有各說、莫衷一是。其背后的原因，還是由市場發育不充分的基本面決定的。在這個特定階段，從中國通用航空飛行任務類型、性質來看，我們可以看到：“似乎什么都有了一些，但都不那么拔尖”。有鑒于此，業內和社會公眾，把通用航空“飛不起來”主要歸因于“空域不開放”，幾乎就成了最有說服力的言辭。